Vous trouverez ci-dessous un article paru sur le site de Momagri le 23/10/2017
Parfois présentée comme une véritable réforme à mi-parcours de la PAC 2014-2020, la négociation du volet agricole du règlement Omnibus vient de s’achever entre le Parlement, le Conseil et la Commission européenne. Les résultats de cette négociation sont-ils à la hauteur ?
Les avis divergent, certains y voient un accord ambitieux, d’autres sont beaucoup plus dubitatifs. Nous nous plaçons nettement dans le second camp, et ce pour trois raisons :
- les amendements significatifs sur la gestion des crises ont été rejetés ;
- les « avancées » s’agissant du droit de la concurrence pour les organisations de producteurs (OP) sont des pratiques que réalisent déjà les coopératives ;
- et, malgré les modifications apportées, les fonds mutuels économiques (appelé aussi instruments de stabilisation du revenu) resteront inopérants, ou en tous cas il faut l’espérer car sinon ils constitueraient un vecteur de titrisation de la crise agricole.
Aucune traduction réglementaire du principal succès du Commissaire Hogan
Des différents amendements introduits par le Parlement pour offrir une base légale stabilisée aux mesures d’aide à la réduction de la production, aucun n’a pas été accepté. Cette mesure est pourtant, à ce jour, le principal (certains diront – le seul) succès du Commissaire Hogan. Introduite par son prédécesseur dans le règlement de l’organisation commune de marché, cette mesure a permis, pour une somme modique (150M€) de rééquilibrer le marché du lait et de sortir du plus gros de la crise à la fin 20161. Paradoxalement, le Commissaire et ses services éprouvent une certaine difficulté à mettre en avant cette mesure, pour preuve : à aucun moment, ce type de mesures n’a été évoqué lors de la conférence de restitution de la consultation publique sur la PAC le 7 juillet dernier2.
On en restera donc à la version actuelle du règlement de l’OCM Unique et à son article 219, qui bien que très imprécis dans ses modalités, donne le pouvoir à la Commission de mettre en œuvre des mesures de ce type. Précisons au passage que ce genre de mesures n’est pas réservé à la production laitière, mais pourrait très bien être décliné à d’autres produits.
Légaliser les cartels de producteurs pour contrer les effets de la dérégulation
Au final les seuls amendements acceptés sur la gestion des crises sont ceux qui modifient l’article 222 de l’OCM. Cet article donne aux agriculteurs et surtout aux différents types d’association de producteurs (dont les coopératives et les OP reconnues) la possibilité de déroger, temporairement, aux règles de la concurrence pour sortir de la crise par différentes mesures dont la réduction de la production.
La principale nouveauté introduite par l’Omnibus pour cet article « pro-cartel » est qu’il peut maintenant être déclenché avant même que les mesures classiques d’intervention sur le marché ne le soient. Pour mémoire, cet article avait été utilisé au cours de la crise du lait sans aucun résultat : en effet, il ne suffit pas de décréter que les producteurs ont la possibilité de s’entendre en cartel pour qu’ils le fassent spontanément. Au final, on pourra s’interroger sur la cohérence à en avoir à recourir à la légalisation – même temporaire – de cartels de producteurs pour contrer les effets d’une dérégulation des marchés voulue au nom du principe de la libre concurrence.
Les OP reconnues, un ersatz de coopérative
S’agissant de l’organisation économique des producteurs, le principal ajout à la réglementation est le concept de « partage de la valeur ». Le nouvel article 152b qui, en référence à une récente clarification réglementaire apportée pour la filière sucrière, énonce que « les agriculteurs, incluant les associations d’agriculteurs, et leur premier acheteur peuvent s’entendre sur des clauses de partage de la valeur […]». Un rôle est également donné aux organisations interprofessionnelles pour établir des clauses standards de partage de la valeur.
Il n’y a donc pas d’obligation à définir de telles clauses mais seulement une possibilité. On retombe donc sur la question du déséquilibre des pouvoirs de négociation. Comment une OP dominée par son acheteur unique peut espérer mettre en place des clauses de partage de la valeur ajoutée qui lui soient favorables et qui soient respectées ? Un contrat n’a jamais rééquilibré une relation commerciale, c’est en modifiant les structures de marché que les pouvoirs de négociation peuvent se rééquilibrer. Les OP, même munies de la possibilité d’avoir des clauses de partage de la valeur ajoutée, resteront donc moins efficaces que des coopératives, plus grandes et surtout disposant de leurs propres outils de transformation, et où le partage de la valeur ajoutée se décide au sein de leurs instances décisionnelles (comme c’est le cas pour les coopératives sucrières pourtant ici pris en exemple).
Avec le règlement Omnibus, on s’échine, une fois encore, à donner des prérogatives à des OP reconnues qui resteront un ersatz de coopératives, la forme la plus aboutie d’organisation de producteurs. Certains parlent d’avancées, mais le droit de la concurrence n’a jamais empêché les agriculteurs à former des coopératives !
Pour le secteur laitier, la principale avancée offerte par l’Omnibus est donc la suppression du paragraphe qui limitait au 30 juin 2020 l’application des décisions prises lors de la négociation du paquet lait en 2010. L’article 150 intitulé « Régulation de l’offre pour les fromages bénéficiant d’une appellation d’origine protégée ou d’une indication géographique protégée » restera donc en vigueur, ce qui est une bonne nouvelle pour entretenir la réussite de filières comme le Comté ou l’Abondance. La possibilité d’étendre ce type de régulation à d’autres productions n’avait malheureusement pas été portée dans les amendements du Parlement européen.
Les fonds mutuels économiques, matérialisation du cynisme
Introduit par la Commission dès son analyse d’impact de la réforme de 2013, l’instrument de stabilisation du revenu (ISR ou IST en anglais pour Income Stabilisation Tool) n’a pas rencontré le succès escompté par ses promoteurs. Mesure facultative du 2nd pilier (art.39), l’Italie était le principal Etat membre intéressé pour mettre en œuvre ces fonds mutuels pour les risques économiques, avant de finalement renoncer face aux limites de l’outil3.
Le règlement Omnibus apporte plusieurs modifications : i) les fonds peuvent maintenant être sectoriels, c’est-à-dire par produit, alors que précédemment il fallait tenir compte de l’évolution du revenu réel des exploitations ce qui handicapaient les fermes diversifiées ; ii) le seuil de déclenchement est abaissé pour les fonds sectoriels qui pourront être déclenchés pour des baisses de revenus supérieurs à 20% (70% de la perte pourra alors être compensés); iii) des indices de prix pourront être utilisés pour calculer les pertes de revenu ; iv) l’argent public pourra être capitalisé au sein du fonds pour alimenter le stock initial et en proportion des versements annuels apportés au fonds.
Malgré ses changements, l’intérêt et donc le potentiel de développement de ce type d’outils restent limités pour des raisons tant économiques que politiques :
- ils s’inscrivent dans la voie de la renationalisation de la PAC avec de nombreux risques associés de distorsion de concurrence entre Régions et Etats Membres selon leurs ressources et leur priorisation ;
- ils constituent une forme de privatisation de l’accès au soutien public qui entamerait encore un peu plus la légitimité de la PAC : seuls les agriculteurs en mesure de cotiser les bonnes années pourront recevoir les mauvaises. Ces fonds étant gérés par les acteurs économiques eux-mêmes, les risques sont non négligeables de voir apparaitre des formes de sélection à l’accès peu acceptables ;
- si l’on envisage que ces fonds puissent être alimentés par la transformation ou la distribution, ne serait-il pas préférable de faire évoluer le partage de la valeur ajoutée dans les filières plutôt que les agriculteurs n’aient à compter sur des formes d’aumônes ou des logiques paternalistes ?
- ils nécessitent un encadrement fort de la part des autorités de gestion pour éviter de se transformer en « machine à sous » surtout pour les produits où les prix à la production pourraient être ajustés artificiellement entre producteurs et transformateurs pour optimiser le fonctionnement du fonds et donc faire « couler » au maximum l’argent public ;
- comme tous les instruments privés de gestion des risques, ils sont peu efficaces face une volatilité irrégulière où les bas de cycle sont longs. Surtout, la conjoncture étant passablement dégradée actuellement pour la plupart des productions, leur mise en place nécessiterait que les fonds aient recours à l’emprunt en utilisant comme levier l’argent public utilisé comme capital initial, ce qui pose la question des cautions qui s’engageraient à soutenir de tels projets.A ce jour, aucun pays dans le monde n’a recours à ce type d’outils. Le système qui pourrait s’en rapprocher est le programme canadien AgriInvest. Il s’agit d’un programme d’incitation à l’épargne individuelle, sans seuil de déclenchement, et où la bonification publique est plafonnée à 1% du chiffre d’affaires.
La voie ouverte à une titrisation de la crise agricole
Le soutien politique de la part de la Commission européenne à l’égard des fonds mutuels économiques interpelle d’autant si l’on a en mémoire la pression qu’elle a pu mettre par le passé aux initiatives professionnelles de caisses de compensation gérées par Unigrain notamment et qui, pour être euro-compatible, ne devaient en aucun cas correspondre à une forme ou une autre de subventions. Pourquoi un tel revirement ?
Deux explications plausibles, et tout aussi cyniques l’une que l’autre, émergent. La première consiste à penser que, comme à chaque négociation, il peut être utile pour la Commission, de donner du grain à moudre aux parties en présence sur des sujets dont on sait qu’ils ont peu de change d’aboutir mais qui permette d’occuper l’espace de négociation de manière à garder le contrôle pour ne pas trop s’éloigner du statu quo.
La seconde rappelle que le Président Juncker, lors de son entrée en fonction, a annoncé la mobilisation de 315 milliards d’euros pour l’investissement dans l’économie européenne, le Plan Juncker. Ce montant qui dépasse largement les moyens des institutions européennes, serait levé en grande partie auprès d’investisseurs privés à partir du levier constituer de 21 milliards d’argent public communautaire sur 3 ans (6 Md€ en capital et 15 Md€ en garantie) et de 63 Md€ de dette contractée par la Banque Européenne d’Investissement. Les fonds mutuels économiques dont les financements publics peuvent être mobilisés pour payer les intérêts d’emprunts mais aussi le capital initial pourront ainsi pleinement concourir aux objectifs du Plan Juncker grâce à la réforme de l’Omnibus. L’argent de la PAC pourra alors attirer des investisseurs privés qui prêteront de l’argent aux fonds mutuels et à leurs cautions. De là à avancer que, pour certains, la crise agricole actuelle a du bon car elle augmente les chances du succès du Plan Juncker, il n’y a qu’un pas que nous franchissons sciemment. Terres agricoles, fermes et autres usines de transformation aux mains des coopératives sont en effet des actifs qui peuvent intéresser les porteurs d’une masse monétaire actuellement disproportionnée.
Au final, la réforme de l’Omnibus n’apporte aucune solution pour venir à bout de la crise agricole actuelle mais au contraire via les fonds mutuels économiques, elle ouvre la voie au Plan Juncker qui se traduira par une titrisation de la crise agricole. Quels représentants des intérêts agricoles pourront s’aventurer dans la direction des fonds mutuels ? Plutôt que de travailler à rendre attractive la crise agricole aux yeux des intérêts financiers, il faudrait sans doute mieux œuvrer à en sortir, l’avenir des hommes et des femmes impliqués dans ce secteur en dépend.
Jacques Carles, Président d’Agriculture Stratégies
Frédéric Courleux, Directeur des études d’Agriculture Stratégies
1 Pour une présentation de la genèse et de la mise en œuvre de la mesure :
http://www.momagri.org/(…)/Aide-pour-la-reduction-de-la-production-laitiere-La-Belgique-et-l-Irlande-arrivent-en-tete(…).html
2 Certains disent même que les quelques fonctionnaires de la Dg Agri qui ont pensé la mise en œuvre de cette mesure seraient maintenant marginalisés.
3 Pour info, le ministre italien de l’agriculture a récemment indiqué sa préférence pour des paiements contracycliques au sein du 1er pilier. Voir
http://www.momagri.org/(…)/PAC-post-2020-l-Italie-plaide-en-faveur-d-aides-contracycliques-aupres-du-Commissaire-Hogan(…)html
